Les origines du morcellement communal, particularité spécifique à la France, remontent bien avant la Révolution. Dès le découpage communal de 1789, le nombre de communes est remis en cause. Jusqu'en 2000, aucune réforme stable n'a pu aboutir. Certaines communes sont trop petites pour exercer leur mission obligatoire (l'emploi d'un garde champêtre dès la fin du 18e siècle, l'application de la loi Guizot de 1833 qui fait de l'école une dépense obligatoire pour les communes). La coopération intercommunale est une étape, fréquemment facultative, en attendant la réduction du nombre de collectivités locales. Elle représente également les préoccupations de chaque époque : les grands travaux d'hydraulique pour le développement des transports fluviaux ainsi que pour l'intensification de l'agriculture afin de faire de notre pays une puissance économique, l'urbanisation et l'industrialisation qui ont besoin de l'électricité et de l'adduction de l'eau, la reconstruction après les guerres, les agglomérations urbaines, la réforme de l'enseignement des années soixante, la nécessité de fabriquer du rural après l'exode rural, la reconversion industrielle, l'environnement, la pollution, les problèmes des banlieues, le chômage, la tutelle financière.
Médiatique depuis peu, l'intercommunalité est cependant mal connue. Discrète, elle s'adapte ou on l'adapte aux besoins. Au fil du temps, ses structures se superposent dans un enchevêtrement de flux financiers et une absence de transparence. Chacune a sa propre identité avec une assemblée délibérante, un budget, un statut (association régie par la loi de 1901, groupement d'intérêt public, établissement public de coopération intercommunale sans fiscalité propre ou à fiscalité propre).
Au morcellement communal de 1789 s'ajoute l'émiettement intercommunal et contractuel de 2000. Pour comprendre le présent, il faut rechercher le passé. Tel a été le but de cette recherche faite en prolongement d'un mémoire de DESS «gestion et administration des collectivités locales» préparé à l'Université des sciences et technologies de Lille (USTL).
